İdarəçilikdə paradiqma dəyişikliyi: sosial dövlətdən tənzimləyici dövlətə

Böhrandan sonrakı yeni yanaşma iflasdan çıxış yolunu bazarın liberalizasiyasında gördü və qlobal bazarın qurucu rolunu öhdəsinə götürən beynəlxalq qurumlar ‘geniş’ dövlət anlayışını bu mənada ‘minimal’ çərçivədə məhdudlaşdırmağa çalışdı. Belə ki, məhsuldarlığın və gəlir səviyyəsinin sürətlə azaldığı böhran və neoliberal yenidən qurma dövründə dövlət iqtisadi məhsuldarlığın qarşısındakı əsas maneə olaraq görünürdü. Başqa sözlə, hakim yanaşmaya görə dövlət artıq iqtisadi sferadan geri çəkiləcək, ictimai xidmət sahələri bazar mexanizmləri yaxud dövlətin yerli strukturları vasitəsilə təmin olunacaq, sosial müdafiə xərcləri minimum səviyyəyə endiriləcək, geniş miqyaslı liberallaşdırma proqramları icra olunacaqdır. Bu məqsədlə sıx vurğulanan özəlləşdirmə, derequlyasiya və qloballaşma 1980-ci illərdən başlayan neoliberal yenidən qurma prosesinin əsas alətləridir.

1980-ci illərdən etibarən başlayan yeni dövrdə dövlət müdaxiləsinin azalması və bazar münasibətlərinin genişləndirilməsi kontekstində ‘azad bazar’ və ‘minimal dövlət’ tezisləri ilə gündəmə gələn, ABŞ-da Reyqan və İngiltərədə Tetçer hakimiyyəti ilə zirvəyə yüksələn neoliberal proqramın qlobal miqyasdakı əsas aktorları beynəlxalq qurumlar idi. Belə ki, beynəlxalq qurumlar yeni dünya nizamının əsas aktorları olmaq adına öz missiyalarını yeniləyərək əvvəlki dövrə xas iqtisadi inkişaf kreditlərini yeni iqtisadi-siyasi-institutsional islahatları hədəfləyən Struktural Uyğunlaşma Kreditləri (Structural Adjustment Loan) ilə əvəz etdi. Beynəlxalq qurumlardan xüsusilə Dünya Bankı az inkişaf etmiş ölkələrin iqtisadi inkişafını xarici sərmayə axını ilə əlaqələndirdiyi üçün, həmçinin verilən kreditlərin geri ödənilməsini təminat altına almaq məqsədi ilə dövlətin minimallaşdırılması, ictimai xidmətlər sahələrinin özəlləşdirilməsi və ixracat əsaslı böyümə istiqamətində çağırışlar etdi. Lakin neoliberal siyasətlə dəstəklənən qloballaşma, özəlləşdirmə, ‘minimal dövlət’ proqramları bu müddət ərzində nəinki gözlənilən hədəflərə çatmadı, hətta ölkələr arasında işsizlik və yoxsulluqla nəticələnən silsilə böhranlara yol açdı. Xüsusən də ‘Asiya pələngləri’ olaraq adlandırılan Şərqi Asiya ölkələrində başlayan və sürətlə Meksika, Argentina və ən son Türkiyəyə çatan dünya maliyyə böhranı neoliberal proqramların uğursuzluğunun əlaməti kimi qəbul olundu. Dünya Bankı baş verən böhranın səbəbləri arasında inkişaf etməkdə olan ölkələrin əsas problemi kimi özəl sektorun böyüməsi üçün əlverişli şəraitin qurulmamasını və bu sahədəki uğursuzluqları vurğuladı, bu cür şəraitin yaradılmasını və təminatını isə ‘bazar dostu dövlət’ yanaşması ilə dilə gətirdi. Dövlətlər üçün bu mənada yeni bir yol xəritəsi müəyyənləşdirən Dünya Bankı eyni zamanda dövlət qurumlarının dünya maliyyə bazarının tələblərinə uyğunlaşma yolları barədə axtarışlara başladı. Beləliklə, ‘minimal dövlət’ anlayışının doğurduğu mənfi nəticələrdən irəli gələrək dövlət vurğusu yenidən, lakin bu dəfə ənənəvi rolundan fərqli formada gündəmə gəldi. Lakin, bütün bu baş verənlər neoliberalizmin ideoloji hegemoniyasının süqutu deyildi, zəif tərəflərinin nəzərdən keçirilərək gücləndirilməsi demək idi.

Belə ki, yaşanan böhranla birlikdə 1990-cı illərdən etibarən ‘minimal dövlət’ anlayışı yerini ‘tənzimləyici dövlət’ anlayışına verdi. Bazar və dövlətin bir-birinə həyati bağlı olduğu arqumentləri ilə bazar qarşısında maneə olaraq görülən dövlətdən ‘bazar dostu dövlət’ə keçildi. Dövlət və iqtisadi sfera arasında münasibətlərin dəyişdiyi bu illərdə iqtisadiyyatın bir növ tənzimləyiciyə ehtiyac duyduğu irəli sürülməyə başlandı. Bu prosesin ən önəmli göstəricilərindən biri Dünya Bankının 1997-ci il tarixli “Dünya İnkişaf Hesabatı – Dəyişən Dünyada Dövlət”(World Development Report – The State in Changing World)sərlövhəli hesabatıdır. Bankın öz siyasətini‘inkişaf’diskursundan ‘yoxsulluqla mübarizə’yə çevirdiyi bu hesabatda iqtisadi və sosial inkişafda dövlətin mərkəzi rola sahib olduğu vurğulanmağa başlandı. Hesabata görə özəl sektor və dövlət bir-birinə zidd olaraq deyil, bir-birini tamamlayan formada fəaliyyət göstərməli və dövlət bazar üçün lazımi təşkilatı strukturların, təsisatların yaradılması rolunu öz öhdəsinə götürməlidir. Prosesə bu istiqamətdə Dünya Bankı ilə yanaşı 1990-cı illərdə İƏİT (OECD) ‘requlyasiya islahatı’ (regulatory reform) adı ilə daxil oldu.Dünya Bankı kimi İƏİT-nın 1997-ci il tarixli hesabatı, ‘Tənzimləyici İslahat Proqramı’ da dövlət – cəmiyyət – iqtisadiyyat arasında yeni balansların qurulması baxımından bir dönüş nöqtəsinin xəbərçisi oldu. Belə ki, 1980-ci ildən 1990-cı ilin ortalarına sərbəst bazar vurğusu hakim olduğu üçün dövlətin iqtisadi sahədəki rolu ‘derequlyasiya’, yəni qaydasız, nizamsız buraxmaq idi. 1990-cı illərdən etibarən isə dövlətin əsas rolu ‘regulasiya’, yəni tənzimləmə olaraq görülməyə başlandı. Lakin tənzimləmə ənənəvi dövlət anlayışı çərçivəsində, yəni klassik mənada deyil, yeni tənzimləmə tərzi olaraq meydana çıxdı. Yeni dövlət anlayışı da ənənəvi tənzimləyici dövlətdən fərqli olaraq, iqtisadi tələblərə effektiv, çevik, elastik ayaq uyduran dövlət anlayışı idi. Bu iki anlayış arasındakı fərq və bir tənzimləmənin‘requlyasiya’ sayılması üçün müəyyən edici faktor təklif etdiyi qaydaların iqtisadiyönümlü olması idi.

İƏİT-nın 1997-ci il tarixli hesabatında qeyd olunur ki, tənzimləyici islahat proqramları nəticəsində şəffaflıq artacaq, sahibkarlıq təşəbbüsləri qarşısında maneələr aradan qalxacaq, bazarda iştirak imkanları asanlaşacaq, bununla da yüksək əmək haqqı və keyfiyyət əsaslı işlərə əlçatanlıq təmin olunacaqdır. Dövlət bu faydaların əldə olunmasında əsas təmin edici rolunda deyil, bunların həyata keçirilməsini dəstəkləyici rolda çıxış edəcək və bu prosesdə bazarın şəriki olacaqdır. Bunun üçün dövlət iyerarxik, qatı, ağır strukturdan imtina edərək bazar məntiqi ilə, yəni heterarxik (heterarchical), elastik, informal şəkildə təşkilatlanmalıdır. Belə ki, hesabatda milli dövlətlərlə bağlı ən fundamental problem kimi, bu dövlətlərin qlobal dəyişikliklərə çevik ayaq uydura bilməməsi qeyd olunur. İƏİT-nın üzv ölkələrin dövlət idarəçiliyində yeni tələblərə ayaq uydurmaqistiqamətindəki əsas aləti kimi Dövlət İdarəçilik Komitəsi (PUMA) çıxış edir. PUMA üzv ölkələrin qlobal bazara inteqrasiyası yolunda, dövlət idarəçiliyinin bazarın işləyiş mexanizminə uyğunlaşması məqsədilə texniki dəstək göstərməkdədir.

Beləliklə, iqtisadi böhranlar 1980-ci və 1990-cı illərdə idarəçilikdə iki paradiqma dəyişikliyinə yol açdı. İlkində neoliberal siyasət proqramları dövləti mümkün olduğu qədər kiçildərək onun qarşısında bazarın gücünü artırdı. ‘Minimal dövlət’ planı əsasında həyata keçirilən proqramlar dövlətin iqtisadi müdaxilədən geri çəkilməsi və sosial dövlət tərəfindən yerinə yetirilən ictimai xidmətlərin bazar mexanizmlərinə tərk edilməsi şəklində özünü göstərdi. Lakin sistemə xas böhranlar bu sahədə dövlət dəstəyinə olan ehtiyacı qabarıq göstərdiyi üçün, 1990-cı illərdə neoliberal islahatların problem yaratdığı sahələrə həll yolu tapmaq məqsədilə ikinci nəsil neoliberal islahatlar dalğası başladı və ‘tənzimləyici dövlət’ modelinə keçildi. Əslində bu təşəbbüslərlə hədəflənən yeni bir idarəçilik fəlsəfəsi, yeni bir dövlət və cəmiyyət qurma axtarışı idi. Qurulan yeni modelin adı ‘yaxşı idarəçilik’ (good governance) kimi tanıdıldı. Yeni modelin irəli sürdüyü və bugünki dövlət idarəçiliyində prioritet olaraq qəbul edilən əsas prinsiplər kimi şəffaflıq, idarəçilikdə vətəndaş iştirakı, hesabatlılıq və tənzimləmə amilləri üzərində dayanıldı.

Neoliberal proqramların və bu müstəvidə həyata keçirilən islahatların hüquq sahəsindəki təsirlərinə baxsaq, ‘minimal dövlət’ anlayışı bu sahədə bir geriləməyə yol açmışdı. Belə ki, hüquq müasir dövlət anlayışının və dövlət idarəçiliyinin əsas müddəası olduğu üçün üzərində çox dayanılmırdı. Bu sahədə dövlətin rolu konstitusion nizamın qorunması ilə məhdudlaşdırılırdı. Tənzimləyici dövlət anlayışı ilə dövlətin rolunun dəyişməsi kontektsində ‘hüquq’ sahəsinə olan meyil artdı. İqtisadi sferanın ‘qanunvericilik’lə təminatı dövlətin prioritetləri arasında görüldüyü üçün dövlət idarəçiliyində hüquq əhəmiyyətli bir mövqeyə yüksəldi. Ancaq, bu sahədəki maraq inzibati hüquqdan çox özəl sektorun tələblərini nəzərə tutan hüquqa yönəldi. Digər tərəfdən ‘tənzimləmənin təsir analizi’ kimi metodlarla qanun və ya qərar layihələrinin iqtisadi sferaya, bazara təsirinin əvvəlcədən ölçülməsi nəzərdə tutuldu. Beləliklə tənzimləyici dövlətlə birlikdə ictimai xidmət sahələrinin təminatını iqtisadi sferaya-bazar münasibətlərinə açan və bu sferanın ehtiyaclarına uyğun islahatlar həyata keçirən “bazar dostu dövlət” modelinə keçildi.

Nəticə olaraq, dövlət idarəçiliyi sahəsində yenidən qurma prosesləri ilə rifah dövləti və ya sosial dövlət yanaşmasından minimal dövlətə və ondan da  tənzimləyici dövlətə keçid edildi. Yeni dövrdə ictimai xidmətlərin sadəcə dövlət tərəfindən deyil, fərqli qurumlarla – sahibkarlıq subyektləri, hüquqi şəxslər, yerli icmalar, QHT-lər, dini təşkilatlar – vasitəsilə təmin olunması nəzərdə tutuldu. Eyni zamanda dövlət idarəçiliyində parlament – nazirlik sistemindən tənzimləmə agentliklərinə (independent regulatory agencies), milli inkişaf planından özəl sektor – dövlət –cəmiyyət triosunun birlikdə qərar verməsini nəzərdə tutan strateji planlama sisteminə, daimi məmuriyyət – kadr sistemindən müqaviləli iş və davamlı performans qiymətləndirməsinə tabe tutulacaq insan resursları sisteminə keçildi.

İSTİFADƏ OLUNMUŞ ƏDƏBİYYAT

BAYRAMOĞLU, Sonay,“Düzenleyici Devlet Düzenlenirken: OECD Türkiye Raporunun Eleştirel bir Çözümlemesi”, Praksis, Sayı: 9, Yıl: 2003.

BAYRAMOĞLU, Sonay, “Düzenleyici Etki Analizi: Yasamayı Erksizleştirme Aracı”, Memleket, Siyaset, Yönetim, Cilt:1, Sayı: 2, Yıl: 2006.

GÜLER, Birgül Ayman, “Devlette Reform Yazıları”, Mimarlar Odası Sunuşu, Ankara, 2003.

GÜLER, Birgül Ayman, “Sosyal Devlet ve Yerelleşme”, Memleket Siyaset Yönetim, Cilt:1, Sayı: 2, Yıl: 2006.

GÜZELSARI, Selime, “Neo-liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 36, Sayı 2, Yıl:2003.

ŞAYLAN, Gencay, “Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım ve Yeni Açılımlar Üzerine Düşünceler”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 33, Sayı: 2, Yıl: 2000.

OECD, The OECD Report on Regulatory Reform, I ve II, Paris, 1997.