Yüksələn yeni inzibati ərazi vahidi – Region

2019-2020-ci illər geniş islahatlarla xarakterik oldu. 2018-ci ilin yekunlarına dair iclasda dövlət başçısının köhnə və şişirdilmiş strukturun çevik, yığcam, səmərəli, məqsədyönlü strukturla dəyişdiriləcəyi istiqamətində vurğuladığı məqamlar bu mənada yeni idarəetmə modelinə keçidin siqnalları idi. 2019-cu ilin əvvəlindən başlayan institusional islahatlarla bir sıra qurumlar ləğv edildi, birləşdirildi, digərlərində daxili struktur dəyişiklikləri həyata keçirildi. Şişirdilmiş dövlət aparatının optimal ölçülərə çəkilməsini və təkmil formada yenidən qurulmasını hədəfləyən islahatların təsir dairəsi digər sahələrlə yanaşı ərazi idarəetmə sistemini də əhatə etdi.

---

Məlum olduğu kimi, Azərbaycan Respublikasının inzibati ərazi bölgüsünü hüdudlarında dövlət hakimiyyəti orqanlarının yaradıldığı inzibati ərazi vahidləri təşkil edir. Lakin islahatlardan sonra əksər mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarının yerli bölmələrinin fəaliyyəti inzibati ərazi vahidi hüdudlarından kənarda, qanunvericilikdə mövcudluğu təsbit olunmamış yeni miqyasda – regional hüdudlarda həyata keçirilməyə başlandı.

İdarəetmənin mərkəzləşdirilməsi və sadələşdirilməsi baxımından bu tendensiya özündə beynəlxalq təcrübəni əks etdirməsinə və uğurlu hesab olunmasına baxmayaraq, hüquqi zəmin baxımından müzakirəyə açıqdır.

Xatırladaq ki, inzibati ərazi vahidləri kimi qanunvericilikdə (Ərazi quruluşu və inzibati ərazi bölgüsü haqqında qanun) rayon, şəhər və şəhər rayonu təsbit olunur. İnzibati ərazi bölgüsü idarəetmənin dövlət hakimiyyəti orqanları tərəfindən təmin edilməsinin səmərəli təşkili məqsədi ilə ölkə ərazisinin unitar dövlət kimi müəyyən hissələrə bölünməsini nəzərdə tutur. Azərbaycan Respublikasının ərazi quruluşunu ölkə ərazisində yerləşən rayon, şəhər, qəsəbə və kənd statusuna malik olan ərazi vahidləri təşkil edir. Başqa sözlə, qanunvericilikdə inzibati baxımdan digər ərazi vahidlərindən, yaxud ərazi hüdudlarından söz getmir.

Ölkə ərazisinin idarə edilməsinin mərkəzləşdirilməsi və əhaliyə mümkün qədər yaxınlaşdırılması məqsədilə rayon inzibati ərazi vahidləri yaradılıb. Prezidentin 18 oktyabr 1991-ci il tarixli 372 nömrəli Fərmanı ilə Azərbaycan Respublikasının rayonlarında, şəhərlərində, şəhər rayonlarında icra hakimiyyətinin başçısı vəzifəsi təsis olunub. Qeyd edək ki, bu, icra hakimiyyəti orqanlarının fəaliyyətində vəhdəti təmin etmək məqsədi ilə həyata keçirilib.  Belə ki, yerli icra hakimiyyətləri haqqında Əsasnamədə mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarının (müəyyən istisnalar xaricində) yerli qurumlarının yerli icra hakimiyyəti sisteminə daxil olduğu və yerli icra hakimiyyəti başçısının müvafiq ərazidə fəaliyyət göstərən mərkəzi icra hakimiyyəti orqanlarının yerli qurumlarına ümumi rəhbərliyi həyata keçirdiyi əksini tapıb.

Ölkə ərazisinin təbii amillər əsasında fiziki-coğrafi rayonlaşdırma, iqtisadi göstəricilər çərçivəsində iqtisadi rayonlaşdırma, yaxud inzibati-siyasi amillər əsasında siyasi-inzibati rayonlaşdırma bölgüləri mövcud olsa da, ölkənin ərazi quruluşunda regional vahid yaxud regional inzibati ərazi vahidi müəyyən olunmayıb. Lakin bu sahədə sonuncu dəfə, məlum olduğu kimi, Təhsil Nazirliyinin rayon şöbələrinin əsasında regional təhsil idarələri yaradıldı. Bundan əvvəl də regionallaşma prosesi mərkəzi icra hakimiyyətlərinin əksəriyyətini əhatə etmişdi. Belə ki, 2014-cü ildə Mədəniyyət Nazirliyinin rayon mədəniyyət və turizm idarələri ləğv edilərək onların əsasında 15 regional mədəniyyət idarəsi, 2018-ci ildə Kənd Təsərrüfatı Nazirliyinin rayon (şəhər) idarələri əsasında aqrar inkişaf mərkəzləri formalaşdırıldı. Son bir neçə il ərzində Ekologiya və Təbii Sərvətlər Nazirliyinin rayon bölmələri ləğv olunaraq onların əsasında 11 regional idarə, Energetika Nazirliyinin tabeliyindəki iki idarə və rayon bölmələri ləğv edilərək onların əsasında Enerji Məsələlərini Tənzimləmə Agentliyi PHŞ və onun 11 regional bölməsi, Fövqəladə Hallar Nazirliyinin 9 regional mərkəzi, Ədliyyə Nazirliyinin 11 regional idarəsi, İqtisadiyyat Nazirliyinin 8 regional bölməsi, o cümlədən Dövlət Vergi Xidmətinin 14 ərazi vergi idarəsi və Əmlak Məsələləri Dövlət Xidmətinin 15 ərazi şöbəsi, Əmək və Əhalinin Sosial Müdafiəsi Nazirliyinin tabeliyində Dövlət Məşğulluq Agentliyi və onun 22 ərazi məşğulluq mərkəzi, Dövlət Əmək Müfəttişliyinin bölgə filialları, 4 DOST Mərkəzi, Maliyyə Nazirliyinin rayon maliyyə idarələri ləğv edilərək onların xəzinədarlıq əməliyyatları sektorları üzrə 11 regional xəzinədarlıq idarəsi, Səhiyyə Nazirliyinin Bakı, Gəncə, Sumqayıt şəhər səhiyyə idarələri, o cümlədən İcbari Tibbi Sığorta üzrə Dövlət Agentliyinin 11 regional filialı, Rabitə və Yüksək Texnologiyalar Nazirliyinin Dövlət Avtomobil Nəqliyyatı Xidmətinin 10 regional bölməsi, Dini Qurumlarla İş üzrə Dövlət Komitəsinin 15 regional bölməsi, Qida Təhlükəsizliyi Agentliyinin 11 regional bölməsi, Dövlət Turizm Agentliyinin 11 regional turizm informasiya mərkəzi və regional turizm idarələri yaradıldı. Bu struktur dəyişiklikləri inzibati mərkəzləşmənin artıq rayon, şəhər və ya şəhər rayonu ərazi vahidlərində deyil, regional hüdudlarda yüksəldiyini deməyə əsas verir. Halbuki dövlət hakimiyyətinin təsis olunduğu regionun sərhədləri hüquqi baxımdan müəyyən deyil.

Yuxarıdakı diaqramdan göründüyü kimi, mərkəzi hakimiyyət orqanlarının regional mərkəz, bölmə, yaxud filiallarının fəaliyyət miqyası konkret ərazi hüdudları ilə sabitlənməyib. Bu orqanların regional bölmələrinin fəaliyyət göstərdiyi inzibati “ərazi vahidləri”nin hüquqi əsası olmadığı kimi, hüdudları da üst-üstə düşmür. Regional bölmələr ölkə üzrə qeyri-bərabər və pərakəndə şəkildə yerləşir.

Məsələn, KİV-də gedən və aidiyyəti qurum rəsmisi tərəfindən təsdiqlənən bir məlumatda Ağdam rayonunda ekologiya idarəsinin Tərtərə, mədəniyyət idarəsinin Ağcabədiyə, təhsil idarəsinin Tərtərə, su kanal idarəsinin Mingəçevirə verildiyi qeyd olunur. Başqa sözlə, rayon, şəhər inzibati ərazi vahidinin hüdudlarını aşan, yerli icra hakimiyyəti orqanlarının səlahiyyətindən kənarda qalan regional mərkəzlər, filiallar, bölmələr yerlərdə bir-birindən qopuq və koordinasiyasız fəaliyyət görüntüsü yaradır.

Bəs, regional ərazi vahidləri iqtisadi rayon hüdudları ilə üst-üstə düşə bilərmi? Regional bölmələrin fəaliyyətinin iqtisadi rayon hüdudlarında qurulduğu hesab olunsa da, mövcud diaqramdan görünən mənzərə bunu təsdiqləmir. Digər tərəfdən, inzibati bölgünün iqtisadi bölgü əsasında qurulması da ayrı müzakirə mövzusudur. İqtisadi rayonların yaradılması qərarı iqtisadi amillər əsasında verilir. Həmçinin Azərbaycanın iqtisadi rayonlarının yeni bölgüsü haqqında dövlət başçısının fərmanı yeni iqtisadi rayon bölgüsünün tarixi, mədəni amillərə də söykəndiyini göstərir. Belə ki, müvafiq fərmanda qeyd olunur ki, Zəngəzur dağ silsiləsi ilə əhatə olunan, Laçın və Kəlbəcərdən Naxçıvana qədər böyük bir ərazini tutan Zəngəzur yaylasının şərq hissəsində, Ermənistanla sərhəddə yerləşmiş və eyni coğrafi məkanda, tarixən birlikdə, habelə uzun illər 1861-ci ildə yaradılmış Zəngəzur qəzasının tərkibində olmaları və ənənəvi sosial-iqtisadi, tarixi-mədəni bağlılıqları Zəngilan, Qubadlı, Cəbrayıl, Laçın və Kəlbəcər rayonlarının vahid iqtisadi rayonda birləşdirilməsini zəruri edir. Ağdam, Şuşa, Füzuli, Tərtər, Xocavənd, Xocalı rayonları və Xankəndi şəhəri, habelə Qarabağ bölgəsinə aid olan Ağcabədi və Bərdə rayonları da daxil olmaqla özünəməxsus zəngin tarixi-mədəni irsə, əsrarəngiz təbiətə malik qədim Qarabağ bölgəsinin bərpası və sürətli inkişafının təmin edilməsi üçün yeni Qarabağ iqtisadi rayonunun da yaradılması vacibdir.

Beləliklə, mərkəzi hakimiyyət orqanlarının regional bölmələrinin fəaliyyət göstərdiyi hazırkı ərazi hüdudları yeni iqtisadi rayonlarla üst-üstə düşmür. Bununla belə Qarabağ iqtisadi rayonunun təsis olunması ilə yanaşı Qarabağ iqtisadi rayonu üzrə Prezidentin xüsusi nümayəndəsi vəzifəsinin təsis olunması regional idarəetmə istiqamətində növbəti dəyişikliklərin siqnalı hesab oluna bilər. Belə ki, 14 iqtisadi rayon üzrə Prezidentin xüsusi nümayəndəsi vəzifəsinin təsis olunması halında mərkəzi hakimiyyət orqanlarının regional bölmə, mərkəz və filiallarının yeni iqtisadi rayonlar çərçivəsində, yəni konkret hüdudlarda, Prezidentin xüsusi nümayəndəsinin koordinasiyası daxilində fəaliyyəti gündəmə gəlir. Bu istiqamətdə gedişat müvafiq qanunverici zəminin formalaşdırılmasını da şərtləndirir.

İnzibati regionlaşma prosesi yerli icra hakimiyyətlərinin ləğvi və əks-mərkəziləşmə kontekstində şərh olunsa da, burada iki məqam diqqətə çatdırılmalıdır. İnzibati regionlaşma avtonom idarəetməni yaxud əks-mərkəzləşməni deyil, əksinə, yerlərdə mərkəzləşmənin regional miqyasa çəkilməsini nəzərdə tutur. Digər tərəfdən, müvafiq qanunvericilikdə Azərbaycan Respublikasının ərazi quruluşunun prinsiplərindən biri kimi dövlət hakimiyyəti orqanlarının əhaliyə mümkün qədər yaxınlaşması qeyd olunur. Bu halda regional təşkilatlanma ilə yanaşı inzibati ərazi vahidlərində - şəhər, rayon və şəhər rayonlarında yerli strukturların simvolik səlahiyyətlərlə saxlanılacağı ehtimalı gündəmə gəlir.

---