İctimai xidmət sferasında və investisiya sahəsində yeni maliyyə mexanizmləri: PPP, PFI, PIC

Tarixin müxtəlif dövrlərində mövcud olan ümumi, ictimai fayda yönümlü fəaliyyətlərin publik xidmət (public service) kimi institutsionallaşması nisbətən yeni bir hadisədir. Bu yeni yanaşmanın mənbəyi kimi Fransa, publik xidmət anlayışının konseptual əsasın

Fransız dilində publik xidmət (service publique) həm bir növ fəaliyyətin özünü, həm də bu fəaliyyəti yerinə yetirən idarəni, təşkilatı nəzərdə tutur. Bu anlayışın Azərbaycan dilindəki qarşılığı kimi istifadə olunan “ictimai xidmət” anlayışı sadəcə fəaliyyətin özünü ifadə edir. Bu ifadənin tərcüməsi bəzən “dövlət qulluğu” kimi qəbul olunsa da, əslində bu nisbətən dar mənalıdır. Halbuki mətndə istifadə olunan publik xidmət (bundan sonra ictimai xidmət) anlayışı həm dövlət qulluğunu, həm də dövlət qulluğundan kənarda dövlətin digər fəaliyyət sahələrini əhatə edən formada geniş bir məzmuna malikdir.

 

Fransada XVI-XVIII əsr monarxiyasında gündəmə gələn, XVIII əsrin ikinci yarısından etibarən geniş yayılan ictimai xidmət anlayışı XIX əsrin sonlarında Jöze (Jeze), Dugi (Duguit) və Bordo (Bordeaux) məktəbi nümayəndələri sayəsində konseptual və sistematik bir forma qazanıb. Hüquqi baxımdan Fransız ictimai xidmət anlayışı XX əsrdən bu günə kimi obyektivist anlayışdan subyektivist anlayışa doğru bir inkişaf xətti izləyib. Duginin hər hansı fəaliyyətin ictimai xarakterli olmasını müvafiq səlahiyyətli şəxslərin qərarından deyil, həmin fəaliyyətin öz mahiyyətindən irəli gələrək müəyyənləşdirən yanaşması, yəni obyektiv yanaşma getdikcə yerini subyektiv yanaşmaya tərk edib. Jözenin subyektivist yanaşması, yəni sadəcə səlahiyyətli şəxsin qərarına əsasən ictimai xarakterli hesab olunan fəaliyyətlərin publik xidmət kimi qəbul olunması dövrümüzə qədər əsas yanaşma olaraq keçərliliyini qoruyub.

 

1929-cu il iqtisadi böhranından sonrakı dövr ərzində dövlət ictimai xidmət sferasında birbaşa aparıcı rola malik olub. İctimai xidmətlərin bu ənənəvi qaydada (əmanət üsulu ilə) təminatında xidmətlərin dövlət tərəfindən hər hansı digər hüquqi şəxs kimi qurulmadan, nazirliklər şəklində təşkilatlanaraq yerinə yetirilməsi nəzərdə tutulub. Bu halda ictimai xidmətlərın təşkil olunması, maliyyələşdirilməsi sahəsində əsas investor kimi dövlət özü çıxış edib.  Lakin dövlətin aparıcı rolunun qeyri-səmərəli olması ilə bağlı qərb ölkələrində başlayaraq yayılan tendensiya dövlətin bu sahələrdən tamamilə çəkilməsinin yol açacağı böhranları da nəzərə alaraq dövlət və özəl sektor arasında yeni, yəni “üçüncü yol” münasibətlərinin əsasını qoyub. İctimai xidmətlərin təşkili və bu sahəyə investisiya qoyuluşunda qarşılıqlı fəaliyyət məqsədilə XX əsrin sonlarından etibarən geniş gündəmə gələn dövlət və özəl sektor əməkdaşlıq formaları bu mənada aparıcı dövlətdən tənzimləyici dövlətə keçid prosesinin nəticəsi kimi şərh oluna bilər.

 

Aparıcı subyektin dövlətdən özəl sektora doğru ötürülməsi öz növbəsində ictimai xidmətlərin vətəndaşlıq mövqeyindən irəli gələn hüquqi öhdəliyi yerinə yerinə iqtisadi səmərəliliyi, inzibati idarəçilik yerinə menecment sistemini, publik hüquq yerinə özəl hüququ ön plana çəkib. Bütün bu proseslər ənənəvi qaydada ictimai hesab olunan xidmətlərin -yarı ictimai- mahiyyətdə qəbul olunması fonunda reallaşdırılıb.

 

Dövlət-özəl sektor əməkdaşlığı bir institut olaraq İngiltərədə formalaşıb və buradan digər ölkələrə yayılıb. Həmçinin bu sahədə iki sektorun birgə fəaliyyətini təşviq edən mərkəzi bir qurum da – Partnership UK -  İngiltərədə formalaşıb. Hazırkı dövrdə Almaniya, Polşa, Yunanıstan, Portuqaliya, İspaniya, İtaliya, Hollandiya, Macarıstan kimi Avropa ölkələri, həmçinin dünya ölkələri arasında bu modelin müxtəlif sferalarda, tibb sahəsindən təhsilə, yol quruculuğundan enerji istehsalına, su-kanalizasiya sistemlərindən inşaat sektoruna və digər infrastruktur sahələrinə qədər geniş tətbiqi üçün zəruri tənzimləyici mexanizm formalaşıb. 1999-cu illərdə təqribən on ölkədə mövcud olan bu sistem 2006-cı ildə dünyanın 80-dən çox ölkəsinə yayılıb, 2016-cı ildən 92 ölkədə bunun qanunverici mexanizmi hazırlanıb. Məlumat üçün qeyd edək ki, ölkəmizdə bu modelin (Tik-İdarə et-Təhvil ver: TİT) işləmə mexanizmini təmin etmək məqsədilə 2016-cı ildə “Tikinti və infrastruktur obyektləri ilə əlaqədar investisiya layihələrinin xüsusi maliyyələşmə əsasında həyata keçirilməsi haqqında” qanun qəbul olunub. Bununla belə aşağıdakı qrafikdən də göründüyü kimi, xüsusilə 2008-ci il maliyyə böhranından sonra Avropa ölkələrində dövlət-özəl sektor əməkdaşlıq formalarının tətbiqində azalma meyli özünü göstərir.

İctimai xidmətlərin təminatı və dövlət investisiya layihələrinin maliyyələşmə mexanizmləri kimi dünya ölkələrinin təcrübələrinə görə mahiyyət etibarilə eyni olan, lakin müəyyən detallar üzrə fərqlənən dövlət-özəl sektor əməkdaşlığı (PPP), özəl sektor maliyyə təşəbbüsü (PIF), ictimai faydalı şirkətlər (PIC) kimi modellər gündəmə gəlib. Əslində dövlət-özəl sektor əməkdaşlıq forması (PPP) çərçivə bir modeldir və digər formaları onun altında qruplaşdırmaq mümkündür, lakin bu, müəyyən ayırdedici xüsusiyyətləri də istisna etmir.

 

 

 

PPP modeli dövlətin istər infrastruktur sahəsinə investisiya qoyuluşlarında, istərsə də ictimai xidmətlərin təminatı sahəsində müraciət etdiyi bir model olaraq qarşıya çıxır. Burada nəzərə çarpan məqamlar dövlətin bu sahələrdə birbaşa xərclərinin qarşısını almaqla büdcə yükünün azaldılması yaxud kiçik həcmdə olmaqla uzun dövrə yayılması yolu ilə borclanması, özəl sektorun ictimai sferada fəaliyyət imkanlarının genişləndirilməsi, onun səmərəli fəaliyyət və təcrübələrindən dövlət qurumlarının faydalanmasıdır. PPP modelinin ölkələrin mövcud təcrübələrinə əsasən uyğunlaşdırılan, dövlət və özəl sektor arasında risklərin paylanma dərəcəsinə görə bir-birindən fərqlənən müxtəlif formalarına rast gəlmək mümkündür. TİT modelində bir ictimai xidmətin özəl təşəbbüs tərəfindən, özəl maliyyə hesabına qurulması, işlədilməsi, qoyulan investisiya xərcindən əlavə mənfəət əldə olunduqdan sonra həmin təsisatın, yaxud xidmətin dövlətə təhvil verilməsi nəzərdə tutulur.

 

PFI, PPP ilə bənzər xüsusiyyətlərə malik olmaqla, modelin əsasən İngiltərədə tətbiq olunan formasıdır. PFI, PPP ilə müqayisədə daha elastik model kimi qəbul olunur və məhz investisiya sahəsinə özəl sektorun sərmayə qoyuluşunu maliyyələşdirir. PFI modelinin daha təkmilləşdirilmiş forması isə PF2-dir. PF2 modelinin PFI-dən fərqləndirici xüsusiyyəti dövlət və özəl sektor arasında maliyyə risklərinin bölüşdürülməsində özünü göstərir. Belə ki, dövlətin PFI modelinde öz payını 20-25% səviyyəsinə qaldıraraq daha aşağı səviyyədə borclanma təşəbbüsünə baxmayaraq, həyata keçirilən layihələr bu kimi fərqlərin təcrübədə qeydə alınmadığını göstərir. Yəni ki, PFI modelindən fərq əslində nəzərə çarpmır və bu modeldə olduğu kimi dövlət borclanması təxminın 90% miqdarında olur.

 

PIC modeli isə digər modellərdən fərqli olaraq ictimai xidmətlərin təminatı istiqamətində, şirkət formasında təşkilanmadır. Bu model özünü ictimai xidmətlərin yeni maliyyələşmə mexanizmi kimi göstərir. PIC ictimai xidmət təminatını həyata keçirən, lakin rəsmi qurumlardan fərqli olaraq bunu mənfəət məqsədilə həyata keçirən, maliyyə və təşkilati baxımdan elastik, həmçinin idarəçiliyində xidmətdən yararlanan hərkəsin söz sahibi olduğu “ictimai” yönümlü şirkətdir. Bu mənada PIC-lər dövlət qurumlarına nisbətdə özəl sektor yönümlü, dövlət-özəl sektor əməkdaşlığının digər formaları ilə müqayisədə isə ictimai xarakterlidir. Başqa sözlə, PIC kimi təşkilatlanma dövlət qurumları üçün özəl sektora yönəlmə, şirkətlər üçün isə müəyyən dövlət təminatlarından yararlanma məqsədilə ona yaxın bir sahədə təşkilanma kimi dəyərləndirilə bilər. Burada hər hansı ictimai xidmətin dövlət təminatları da olmaq şərti ilə şirkət tərəfindən ictimai faydalı olmaq və mənfəət əldə etmək məqsədilə həyata keçirilməsi, xidmət istifadəçilərinin qərar qəbulunda səlahiyyətli olduğu bir təşkilatlanma nəzərdə tutulur. Dövlət nəzarət və müdaxilə imkanlarını minimuma endirməklə həmçinin ictimai xidmətlərin təminatında maraqlı olur. Bununla belə, yuxarıda sayılan hər üç modeldə xidmətlərin təminatında hər hansı axsama halında əsas risk yenə də dövlətin üzərində qalır.