Məmuriyyət və kadr hazırlığı tarixinə qısa baxış

V.Vilson haqlı olaraq modern idarəçilik elminin, bürokratik strukturlaşma və məmuriyyət sisteminin Prussiya kökənli olduğunu bildirir [2]. Bu mənada Amerikaya məxsus idarəçilik elminin və bürokratiyasının formalaşmasında Prussiya sisteminin təsirləri danılmazdır. Tarixi dövr olaraq, krala xidmətin dövlətə xidmətlə əvəzlənməsinin ilkin əlamətləri və rüşeymləri XVIII əsr Prussiyasında bir idarəçilik sistemi olaraq kameralizmin tətbiqi ilə paralel görünməyə başlayır. Bu kameralist məmurlar bürokratlar və akademiklər olaraq iki qola ayrılır.

 

Universitetlərdə kürsü sahibi olaraq idarəçiliklə bağlı yazılar yazan, məmur yetişdirən akademik kameralistlər dövlət işlərində çalışan bürokrat kameralistlərin iqtisadi, maliyyə, mühasibat, idarəçilik və s. mövzularda atılmalı olan addımlarla bağlı ideya və fikir sahibləri idi. İlk olaraq Halle və Frankfurt universitetlərində başlayan və sonradan 36 universitetin kürsülərində idarəçilik sisteminə qazandırılan təhsilli məmur sinfi krala sadiq məmurların dövlətə etibarlı məmurlarla əvəzlənməsinə yol açırdı. Digər sahələrdə hər nə qədər kralın şəxsi istəyi, iradəsi müəyyənləşdirici olsa da, məmurluq daimi bir məslək [3] olaraq qəbul olunur və qulluğa qəbul sistemində ixtisaslılıq və səriştəlilik əsas götürülürdü.

 

Beləliklə, dini terminologiyadan çıxaraq idarəçiliyin rasional fəaliyyət kimi dəyərləndirilməsi XVIII əsrdən başlayan və XIX əsrdə bütün fərqlilikləri geridə qoyaraq homogen bir sinif kimliyinə sahib məmurların sayəsində baş verirdi. Belə ki, XIX əsrin sənayeləşmə hərəkatı xalq kütlələrinin ehtiyacını təmin edəcək böyük bürokratik təşkilatlara, bu isə öz növbəsində məmur sayında artıma yol açırdı. Kral I Fridrix Vilhelmin adı ilə anılan bu mütərəqqi addımlarla Prussiya məmuriyyəti XIV Luinin təsəvvür etməyəcəyi qədər sistematik bir struktura sahib olmuş və ardından Avstriyaya yayılmışdır. Lakin bu, Prussiya kameralizmi ilə müqayisədə fransız kolbertizminin zəifliyi mənasına gəlmir. Belə ki, fransız məmuriyyət rejimi və dövlət qulluğu sistemi Avropanın bir çox ölkəsi üçün ilham qaynağı olub.

 

Lakin ənənəvi elementlərin və üsulların mövcudluğu baxımından nəzərə almaq lazımdır ki, hətta XIX əsr Avropasının ən mütərəqqi ölkələrində belə idarəçiliyin bəzi patrimonial xüsusiyyətləri hələ də qalırdı və ənənəvi sistemdən modern sistemə keçid heç bir ölkədə düz xətt boyunca inkişaf etməyib.

 

Tarixi dövr ərzində fransız dövləti də məmurların hər hansı siyasi konyukturadan təsirlənməməsinə, onların bitərəfliyinin qorunmasına təminat vermiş və tutduqları vəzifədən yalnız xidməti səriştəsizlik hallarında uzaqlaşdırılmasını hüquqi yolla tənzimləmişdir. Həmçinin fransız Milli İdarəçilik Məktəbi ("École nationale d'administration") Almaniya da daxil olmaqla digər ölkələrin məmuriyyət məktəblərindən daha prestijli bir statusa sahib olmuşdur.

 

Eyni zaman kəsiyində mövcud olmuş Osmanlı imperiyasında məmur hazırlığı fərqli kateqoriyalar üzrə fərqli millətlərin nümayəndələrindən ibarət olmaqla əndərun məktəbindən, Məktəbi-Sultani və Məktəbi-Mülkiyəyə keçmiş, bu ənənə cümhuriyyət məmurlarının yetişməsinə, kadr hazırlığının təmin olunmasına böyük töfhə vermişdir. Bütün bu proseslərin tarixi paralelindəki Azərbaycanda XIX əsrin əvvəllərindən etibarən böyük ədiblərin və milli ziyalı nəslin ciddi tənqidlərinə tuş gələn komendant üsuli idarəsi ilə statusu Çar Rusiyası tərəfindən təsdiqlənən xan və bəylərdən ibarət yarısaray tipli idarəçilik hakim idi.

 

Çar hökuməti tərəfindən ölkənin müxtəlif yerlərində rus inzibati sistemini və dilini bilən məmur hazırlığını təmin etmək məqsədilə ənənəvi mədrəsələrə qarşı açılan qəza məktəbləri sonrakı təhsil qurumlarının (seminariya, hərbi məktəblər və digərləri) ilk nümunələri idi. Rus məktəblərinin açılması və statusu təsdiq olunan imtiyazlı şəxslərin təyin olunmasında məqsəd ruspərəst düşüncənin həm siyasi elita səviyyəsində, həm də digər səviyyələrdə dayaq nöqtələrini möhkəmləndirmək idi. XX əsrin əvvəllərindən etibarən Çar Rusiyasının girdiyi böhranlı dövrlə birlikdə Azərbaycanda neft emalı hesabına Avropa idealları əsasında formalaşan milli burjuaziya və düşüncə ilə milli dövlət quruculuğu və rasional bürokratik idarəçiliyə keçid imkanı yarandı. Xalq Cümhuriyyətinin qısa dövr ərzində Avropa standartlarına çatan milli təhsil ocaqları və buradakı kadr hazırlığı Çar Rusiyasının müstəmləkəçilik siyasətinin ağır nəticələrinin aradan qaldırılmasına yönəldildi.

 

Həmçinin bu təhsil ocaqları M.F.Axundovun ideyalarına uyğun olaraq dini fanatizmə və xurafata qarşı mübarizədə dini tərbiyəni də ümumi tərbiyənin əsas tərkib hissəsi kimi qəbul etdi. Cümhuriyyət dövründə mədəni və ordu quruculuğu sahəsində rəhbər kadrların hazırlanması məqsədilə müxtəlif tədbirlər görüldü. Bu mənada ən vacib addımlardan biri kimi Bakı Dövlət Universiteti yaradıldı, həmçinin kəskin kadr ehtiyacını təmin etmək məqsədilə 100 nəfər azərbaycanlı gəncin xarici ölkələrə təhsil almağa göndərilməsi qərarlaşdırıldı.

 

Azərbaycanın siyasi-ictimai həyatında mühüm rola malik azsaylı ziyalılardan ibarət hökumətin kadr hazırlığı və dövlət qulluğu sahəsində ən uğurlu islahatlarından biri də dövlət qulluqçularının siyasi fəaliyyətini qadağan edən qanunun qəbul edilməsi oldu. Cümhuriyyət dövrünün sovet işğalı ilə yekunlaşması dövlət quruculuğunun digər sahələrində olduğu kimi məmur hazırlığı sahəsində də yeni bir dövrə qədəm qoyulması demək idi. Müstəqil dövlətçiliyimizin bir çox atributlarının, xüsusən də məmur təbəqəsinin sovet dövrünün son illərində formalaşmasına və kristallaşmasına baxmayaraq, dövrün əvvəlində bu atributlara münasibət heç də müsbət olmadı. 

 

Sovet dövrünün ilk illərində tarixi keçmişimiz, həmçinin Xalq Cümhuriyyətinin milli burjuaziyası, məmurları cəmiyyətə “düşmən sinfin nümayəndələri” kontekstində tanıdıldı. Beləliklə, mövcud məmur sinfinin aradan qaldırılması və yeni kadr hazırlığına başlanılması artıq Kommunist Partiyasının və ideologiyasının patronajlığı altında həyata keçirilirdi. Böyük Vətən Müharibəsinə qədər məmur hazırlığını Azərbaycan mərkəzi sovet - partiya məktəbi vasitəsilə təmin edən təhsil sistemi müharibədən sonra rəhbər partiya və sovet işçiləri hazırlamaq məqsədilə geniş partiya siyasi təhsil sisteminə keçdi.

 

Bu məktəblərdən biri də çox geniş təsir miqyasına malik Bakı Ali Partiya Məktəbi oldu. Moskvada fəaliyyət göstərən İctimai Elmlər Akademiyası isə mərkəzi ali partiya təhsil müəssisəsi rolunu oynayırdı. Sovet İttifaqının süqutu və Kommunist Partiyanın patronajlığının sona çatması ilə onun siyasi idarəetmə məktəbləri Bakı Sosial İdarəetmə və Politologiya İnstitutuna çevrildilər. Artıq kadr hazırlığının bu məktəblərdə partiyanın və hakim ideologiyanın tələblərinə görə deyil, ölkənin ehtiyaclarına, müstəqil dövlət quruculuğuna uyğun aparılması nəzərdə tutuldu. Yeni dövrün siyasi kadr mənbəyi isə 1990-cı ilin yanvar hadisələrindən etibarən xalq kütlələrinin Heydər Əliyevin ətrafında birləşməsi ilə Yeni Azərbaycan Partiyası oldu.

 

Burada qısa bir haşiyə çıxaraq qeyd etmək yerinə düşər ki, sovet dövrünün ilk illərində tarixi keçmişimizə, milli burjuaziya və məmur obrazlarına “düşmən sinfin nümayəndələri” kontekstində aparılan əks-təbliğat və hücumlar dövlət müstəqilliyinin qazanıldığı yeni dövrdə də müxtəlif cinahlardan davam etdi. Məmur sinfini dövlətin əsas atributlarından biri kimi təqdim edən mənəvi, mədəni, ideoloji təbliğatlar kifayət qədər geniş aparılmadığı üçün ölkənin siyasi elitasına, komanda üzvlərinə informasiya hücumları bu rəhbərliyin tabeliyində çalışanların təhtəlşüurlarda qalmış “miskin məmur” obrazı ilə eyniləşməsinə yol açdı. 

 

Cəmiyyətə başqa informasiya tədqim edilmədiyindən müstəqillikdən sonrakı dövrdə və son on-on beş illik zaman kəsiyindəki əks-təbliğatla alternativlər sıradan çıxarıldı və bu mənada siyasi komanda üzvləri cəmiyyətin arzuolunmaz təbəqəsinə çevrildi.[4]

 

Dövlət-vətəndaş münasibətlərində yaradılan süni disbalansla yanaşı, məmurun cəmiyyətin siması olmasını nəzərə alaraq, cəmiyyətin dövlət həyatında iştirakının, dövlət nümayəndələrinin cəmiyyətə qarşı hesabatlılıq şüurunun yetkinləşməmiş olmasının tarixi köklərində ictimai məsuliyyət təfəkkürünün formalaşmamasının səbəblərini başa düşmək olar.

 

Belə ki, cəmiyyətdə yüksək vəzifə və məmuriyyət çox zaman ictimai məsuliyyət və öhdəçilik anlamında deyil, xoşbəxt məqamlarla dolu imtiyaz və zəngin həyatın başlanğıcı, gələcəyin təminatı şəklində başa düşülür. Milli dövlətçilik anlayışının və mütərəqqi təfəkkürün ictimai formasiyanın yuxarı qatlarından yayılmasına görə, cəmiyyətin qulluq və vəzifəyə sürətlə zənginləşmək yolu kimi baxan üzvlərinin fərdi maraqlarla formalaşmış dünyagörüşü təbii olaraq ancaq yuxarı qatlara doğru ictimai-siyasi ambisiyalarla şəkillənir. Bu baxımdan ayrı-ayrı şəxsi həyatlara dair faktlar, məlumatlar, qeyri-siyasi hadisələr, proseslər cəmiyyətdə ictimai qınağa yol aça bildiyi halda, yuxarı təbəqənin üzvlərinə qarşı “siyasi” kimi görünən narazılıqlar əslində qısqanclıq və küskünlük səviyyəsində qalır.

 

Bununla belə istisna deyil ki, ictimai xidmət sahələrinin təşkilatlanmış forması olaraq dövlət qurumları və vəzifəli şəxslər bu xidmətləri dövlət vəzifəsi, öhdəliyi təfəkküründən dövlət səlahiyyətinə, gücünə çevirdikləri zaman cəmiyyətin təsəvvüründə həmin xidmət məcburi münasibətlər, bürokratik güc vasitəsi kimi özünə yer edir.

 

Həmçinin Ümumilli liderin mətbuata nümunəvi münasibətinə və üslubuna baxmayaraq[5], məmurların aid olduqları sahədəki mövcud problemləri dilə gətirməməsi, rəsmi və dövlətyönümlü mətbuatın bu kimi məsələləri işıqlandırmaqda biganəliyi həmin problemlərə dövlət münasibətinin olmaması kimi rəy yaradır. Beləliklə, məmurlar ictimai şüurun daşıyıcısı kimi deyil, siyasi mövqeyi ilə yerini möhkəmləndirən şəxslərə çevrilir. Prezident Administrasiyasının rəhbəri Ramiz Mehdiyev “Prezident İlham Əliyevin iqtisadi inkişaf strategiyasının əsas istiqamətləri” adlı məqaləsində bildirir ki, öz fəaliyyətini siyasi müstəvidəki konyunktur dəyişiklikləri üzərində quran, daha çox qeyri-səmimiliyi, süst və ətalətli fəaliyyəti ilə seçilən, komanda prinsipini qətiyyən gözləməyən məmurlarla Azərbaycanın inkişafı naminə müəyyən edilmiş ali məqsədlərə çatmaq üçün vaxt baxımından çox böyük itkilərə yol verə bilərik.[6]

 

Müxtəlif siyasi qruplar isə “müqəddəs yer boş qalmır” prinsipi ilə saxta informasiyalarla bu boşluğu dolduraraq öz maraqlarına uyğun rəy yaradır və etimad qazanırlar. Bu baxımdan, bu, bir reallıqdır ki, mövcud problemlərə, ictimai xidmət sahələrindəki mövcud vəziyyətə, ayrı-ayrı vəzifəli şəxslər tərəfindən yol verilən nöqsanlara və hüquqpozmalara qurucu tənqidlə yanaşmayan, həmçinin müəyyən təkliflər verməyən məmur ordusuna cəmiyyətin verəcəyi dəstək məhdud olacaqdır. Məmurlar dövlətçilik şüurunun, ictimai xidmət və məsuliyyətin yeni bir kimlikdə daşıyıcısı olaraq cəmiyyətə səslənməyi bacardıqda və özünü tarixi bir missiyanın daşıyıcısı olaraq təqdim edə bildikdə cəmiyyətin ehtiyacını və gözləntilərini dilə gətirmiş olacaq, aparıcı qüvvəyə çevriləcəkdir.

 

Bütün bunları nəzərə alaraq demək olar ki, köhnə stereotip obrazlardan çıxış və cəmiyyətdə məmuriyyət anlayışının formalaşdırılması sadəcə məmurla məhdudlaşan məsələ deyil. Məmurun, yaxud təmsilçisi olduğu qurumun münasibəti aid olduğu cəmiyyətin tərbiyə metodları daxilində, cəmiyyətdə, sosial münasibətlərin tənzimlənməsində dövlət ağlının iştirak forması, cəmiyyəti necə şəkilləndirməsi kimi dərin bir kontekstdə təhlil oluna bilər.

 

Məmur hazırlığına geri dönəcək olsaq, 1995-ci ildə konstitusiyada öz təsdiqini tapmış demokratik, hüquqi, dünyəvi dövlət quruculuğu və Ümumilli liderin 1998-ci il tarixli “Dövlət idarəçiliyi sistemində islahatlar” fərmanı eyni zamanda dövlət qulluğunda ixtisaslı kadr hazırlığını da zəruri edirdi. Bu məqsədlə Bakı Ali Partiya Məktəbinin əsasında qurulan Bakı Sosial İdarəetmə və Politologiya İnstitutunun xələfi 1999-cu ildə Dövlət İdarəçilik Akademiyası oldu. Lakin buna baxmayaraq, qeyd etmək lazımdır ki, dövlət idarəçiliyi sahəsində ilk tədris bu akademiyada deyil, Sovet dövründə fəaliyyəti dayandırılmış və sonradan N.Vosnesenski adına Leninqrad Maliyyə-İqtisad İnstitutunun Bakı filialına çevrilmiş hazırkı Azərbaycan Dövlət İqtisad Universitetində başladı. Bu universitetdə dövlət idarəçiliyi sahəsində bakalavr təhsili alan ilk tələbələr 2003-cü ildə məzun oldu.

 

Dövlət İdarəçilik Akademiyası isə Prezident yanında fəaliyyət göstərən və idarəçilik üzrə mütəxəssis kadrlar hazırlayan bir qurum olaraq nəzərdə tutuldu. Belə ki, digər post-sovet ölkələrində də buna bənzər institutlar yaradıldı. Lakin bununla belə, dövlətin ixtisaslı kadr ehtiyacını ödəməkdə yuxarıda adı çəkilən universitetlərlə yanaşı, dövlət və özəl təyinatlı digər təhsil ocaqlarının da böyük rolu oldu. Bütün bunlarla yanaşı, Azərbaycan Dövlət İqtisad Universiteti dövlət qulluğu sahəsində ixtisaslı kadr təminatı missiyasını uğurla yerinə yetirərək hazırki dövrdə ön sırada yer alır. Bir vaxtlar bütövlükdə Zaqafqaziya və Orta Asiyanın müttəfiq respublikaları üçün ixtisaslı kadr təminatını həyata keçirən hazırkı Dövlət İdarəçilik Akademiyası isə ölkə üzrə yetişdirdiyi dövlət qulluqçularının sayına görə bu sıralamada səkkizinci yerdə dayanır. Dövlət qulluğunda kadr ehtiyacının əsaslı hissəsini formalaşdıran ilk on universitet aşağıdaki qrafikdə göründüyü kimidir:[7]

 

 

 

[1] "Məmur" ifadəsi "əmr" kökündən gəlməklə, "mükəlləf olan", "əmr alan" mənalarında əsasən publisistik sahədə, dövlətin səlahiyyətli şəxslərini ifadə etmək üçün işlənir.